Zadovoljavanje stambenih potreba stanovništva u socijalističkoj je Jugoslaviji bilo shvaćeno kao preduvjet ostvarivanja egalitarnog društva zbog čega je stambena politika bila sastavni dio cjelokupne razvojne politike.
Od poslijeratne obnove i nacionalizacije, preko stambenog prava u okviru “samoupravnog” tržišnog socijalizma do ponovne “privilegirane” privatizacije, veći se gradovi u Hrvatskoj još uvijek bore s problemom nedostatnog i nedostupnog stambenog fonda. Unatoč prepuštanju stambene politike tržišnim mehanizmima, pitanje “krova nad glavom” nije izgubilo svoj politički značaj.
Zadovoljavanje stambenih potreba stanovništva u socijalističkoj je Jugoslaviji bilo shvaćeno kao preduvjet ostvarivanja egalitarnog društva zbog čega je stambena politika bila sastavni dio cjelokupne razvojne politike. Takva je politika nastojala odgovoriti na minimalno dva zahtjeva. Prvi je zahtjev – unutar novog političkog okvira – bio adekvatno odgovoriti na društvene nejednakosti ranije upisane u prostor posredstvom institucije privatnog vlasništva i to kroz podruštvljenje i stvaranje teorijskih i praktičnih smjernica za urbano planiranje koje će raskinuti s predratnim urbanizmom. Drugi se odnosi na saniranje posljedica agrarne reforme i intenzivne urbane industrijalizacije koje su dovele do masovne selidbe radno sposobnog stanovništva iz ruralnih područja u gradove.
Budući da su se posljedice migracija očitovale, između ostalog, u permanentnoj nestašici stanova u gradovima, jedan od glavnih zadataka politike urbanizacije kroz cijelo jugoslavensko razdoblje bio je adresiranje manjka stambenog prostora i kreiranje različitih mjera stambene politike, prvenstveno kroz izgradnju i redistribuciju stambenog fonda i oblikovanje institucije stanarskog prava. Stanarsko je pravo od 1945. godine doživjelo niz promjena ovisno o razvojnim fazama jugoslavenskog socijalizma. U prvom poslijeratnom razdoblju državna tijela su odlučivala o višku i preraspodjeli stambenog fonda. U to vrijeme prioritet je obnova porušene zemlje, izgradnja infrastrukture, cesta, željeznica i industrije uz minimalno ulaganje u stanovanje. Ovo se mijenja 1950-ih godina kada se osnivaju organi društvenog upravljanja, uvode doprinosi za stambenu izgradnju i osnivaju fondovi za kreditiranje.
Važnu točku čini Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta iz 1958. godine kojim se omogućava prelazak dijela stambenog fonda u društveno vlasništvo čime je stvorena i materijalna osnova za rad organa društvenog upravljanja. U tom je razdoblju konačno uređeno stanarsko pravo i pravo davanja stanova na korištenje kroz Zakon o stambenim odnosima iz 1959. godine, a novinu je predstavljalo osnivanje skupova stanara i stambenih zajednica u svrhu upravljanju zgradama. Razdoblje od 1960. do 1975. naziva se prvom i drugom (od 1966.) stambenom reformom. U tom razdoblju dominantan model stanogradnje postaju nova stambena naselja velike katnosti, a problem kvantitete pokušava se riješiti izgradnjom većeg broja malih, skučenih i tipiziranih stanova.
“Tržišni socijalizam”
Posljednja faza traje od donošenja Ustava 1974. godine do raspada Jugoslavije, a karakterizira je postepeno zamjenjivanje uloge države odgovornošću poduzeća za stambeno zbrinjavanje svojih radnika. Stanarsko pravo postaje kategorija regulirana Ustavom,1 a uređenje stambenih odnosa delegirano je na republičke razine i uređeno republičkim Zakonom o stambenim odnosima. Ovim se Zakonom uređuje osnivanje samoupravnih interesnih zajednica (SIZ) u stambenoj oblasti koje su okupljale širok niz društvenih aktera i funkcionirale kao neka vrsta posrednika između stanovništva i predstavnika lokalne samouprave. Stambena je politika u ovoj fazi najviše ovisila o materijalnim mogućnostima pojedinih poduzeća.
Naime, postotak zarade poduzeća izdvajao se za stambenu potrošnju pri čemu je najveći dio doprinosa ostajao poduzećima koja su onda kupovala stanove ili dodjeljivala stambene kredite svojim zaposlenicima. Zbog toga su bolje stojeća poduzeća mogla svojim radnicima osigurati brži i lakši dolazak do krova nad glavom u odnosu na radnike onih poduzeća koja se nisu tako dobro pozicionirala u jugoslavenskoj ekonomiji. Dio sredstava iz stambenih fondova na lokalnoj se razini izdvajao za solidarno stanovanje za građane s nižim prihodima čime su se trebale pokrivati stambene potrebe najugroženijih.
No unatoč ulaganjima i masovnoj stanogradnji, država nikada nije uspjela pokriti deficit stambenog fonda. Iako statistike na jugoslavenskoj razini ukazuju na to da je 1971. deficit iznosio 332.000 stanova u odnosu na 5.375.000 kućanstava, da bi u kroz samo jedno desetljeće broj stanova premašio broj kućanstava za 135.000, problem je predstavljala njihova nerazmjerna geografska distribucija. Zbog toga je sve do raspada Jugoslavije u svim većim gradovima, administrativnim i industrijskim središtima, a posebno u glavnim gradovima republika, stambena oskudica bila jedna od glavnih problema politike urbanizacije. U takvim uvjetima, raspodjela stambenih resursa i sredstava iz fondova dovela je do društvenog raslojavanja i upisivanja novih nejednakosti u društvo i u prostor.
Teritorijalno raslojavanje
Radnici zaposleni u slabije stojećim poduzećima koji su solidarno izdvajali u stambene fondove morali su svoju stambenu situaciju riješiti na drugačiji način: bilo kupovinom stanova koji su se nalazili na tržištu, bilo izgradnjom vlastite nekretnine ili pak odlaskom u podstanarstvo u kojem je cijena najma, prema procjenama, bila 5 do 10 puta viša od stanarina u društvenim stanovima. Privatne inicijative su u odnosu na masovnu javnu stanogradnju bile marginalne, ali kasnih osamdesetih privatni su prostori još uvijek činili do 70% stambenog fonda u SRH. Za usporedbu, samo 25% ukupnog stambenog fonda otpadalo je na društvenu stanogradnju koja je uglavnom bila koncentrirana u većim gradovima. U Zagrebu na stanove u društvenom vlasništvu otpada gotovo 45% od ukupnog stambenog fonda dok u selima ona iznosi manje od 5%. U socijalnoj strukturi stanovništva kao vlasnici nekretnine stoga pretežu poljoprivrednici (preko 77% ih je došlo do kuće gradnjom), dok su u društvenim stanovima rukovodstvo (50%), administracija (40%) i umirovljenici (42%), a slijede ih stručnjaci (35%) i radnici (24%).
Dakle, prije privatizacije stambenog fonda u Hrvatskoj su supostojala dva različita modela stanovanja – privatni i društveni. Pritom se društveni stambeni fond dijelio na stanove dobivene na korištenje od poduzeća, stanove solidarnosti i kadrovske stanove koji su se dodjeljivali zaposlenima u deficitarnim djelatnostima, dok je privatno stanovanje uključivalo život u sagrađenoj ili kupljenoj vlastitoj nekretnini te život u podstanarstvu. Zbog ovakvih se okolnosti i sam stan u tom razdoblju javlja kao dvostruki realitet – s jedne strane, kao društveno dobro koje se pojedincu dodjeljuje na korištenje, i s druge strane kao roba.
Dihotomna raspodjela stambenog fonda prema dva različita modela stanovanja u odnosu na vlasništvo utjecala je na urbanističko oblikovanje velikih gradova. Iako su, kako je ranije spomenuto, privatne inicijative činile više od polovine ukupne stanogradnje, one su se odnosile na legalnu ili ilegalnu izgradnju obiteljskih kuća, uglavnom na rubnim dijelovima gradova, često bez urbanističkih planova, zbog čega i bez zadovoljavajuće prateće infrastrukture i komunalnih servisa. S druge strane, izgradnja društvenih stanova koncentrirala se u novim stambenim naseljima poput Novog Zagreba ili Splita 3 nastalima na socijalističko-modernističkim načelima, a prema prethodno pripremljenim urbanističkim planovima i provedenim javnim natječajima. Tako se društveno raslojavanje prema hibridnom modelu stanovanja u Hrvatskoj upisalo u prostor u vidu teritorijalnih nejednakosti koje su onemogućile kolektivno poimanje grada kao prostora društvene reforme i egalitarnog preoblikovanja društvenih odnosa.
Demontaža socijalne države
Uz izgradnju društvenih stanova i stanova solidarnosti, građanima u Hrvatskoj je potkraj osamdesetih od stambenih politika na raspolaganju bilo i subvencioniranje troškova stanovanja u društvenim stanovima te povoljni stambeni krediti kao i proizvođačke subvencije osmišljene kako bi se stalo na kraj divljoj izgradnji kroz ukidanje poreza na nabavu građevinskog materijala, dobivanje građevinskog zemljišta i poticanje gradnje preko stambenih zadruga. Prijedlozi najavljivanih gospodarskih reformi kretali su se u smjeru uvođenja ekonomskih stanarina i dodatnog ulaganja u izgradnju stambenog fonda kako bi se doskočilo problemu deficita stambenog fonda i substandardnog stanovanja na periferiji gradova, a rješavanje stambenog pitanja postavilo kao prioritet razvoja. No ti ambiciozni planovi nisu nikad zaživjeli u praksi jer su ih zaustavile velike političke promjene koje su započele s višestranačkim izborima 1990. godine, a zatim i osamostaljenjem Republike Hrvatske praćenim promjenom ekonomske paradigme.
Novoizabrana Vlada uskoro ukida stambene doprinose i ulogu poduzeća u stambenom zbrinjavanju radnika, a iz novog hrvatskog Ustava nestaje obaveza države o pomaganju građanima pri ostvarenju stambenih potreba. Već 1991. godine započinje se s privatizacijom društvenih stanova na kojima je upisano stanarsko pravo. Proces privatizacije, odnosno komodifikacije stanovanja, proveden je u svim bivšim socijalističkim zemljama po uzoru na slične procese poduzete 1970-ih godina u zemljama zapadne Europe s ciljem demontaže države blagostanja i uvođenja tržišnih principa u ovaj sektor.
U Hrvatskoj privatizacija stambenog fonda u društvenom vlasništvu s jedne strane proizlazi iz imperativa podređivanja ekonomskim politikama namijenjenim zemljama u tranziciji u tržišno gospodarstvo, dok s druge strane služi kao temelj brze akumulacije kapitala za obnovu i razvoj ratom zahvaćenoj zemlji. Zakonom o prodaji stanova nad kojima postoji stanarsko pravo iz 1991. godine omogućena je prodaja stanova u društvenom vlasništvu i vlasništvu poduzeća nad kojima je izvršena pretvorba vlasništva, s izuzetkom stanova koji su pripadali vojsci, stanova na okupiranim područjima te nacionaliziranih i konfisciranih stanova. Prema tim kriterijima, za otkup su bile pogodne dvije trećine stambenog fonda u društvenom vlasništvu, odnosno 249.000 stanova, a pravo prvokupa imali su nositelji stanarskog prava.
Otkup već plaćenog
Budući da su se stanovi mogli otkupiti za 10 do 15% njihove tržišne vrijednosti te da Zakonom sve do 1994. godine nije bila regulirana njihova daljnja preprodaja, može se zaključiti da je privatizacija provedena pod ovim Zakonom ujedno omogućila i određenim društvenim skupinama institucionaliziranu pljačku. U tome su prednjačili državni dužnosnici koji su sami sebi dodjeljivali društvene stanove, potom ih otkupljivali po povlaštenim uvjetima i preprodavali na tržištu po punoj cijeni, i to bez poreza. Pribroje li se tome nikad ispoštovana obećanja za povratom novca prikupljenog od privatizacije u stambeni sektor kroz nadoknade, olakšice i nepovratne pomoći građanima u privatnom stanovanju ili bez riješenog stambenog pitanja, i više je nego jasno da je novac prikupljen ovim procesom završio u privatnim džepovima.
Proces privatizacije je povećao udio građana s vlastitom nekretninom na 82,9% do 2001. godine čime je za veliki postotak stanovništva (koji je, nota bene, i ranije bio zbrinut) nakratko riješeno stambeno pitanja. No stari problem permanentnog deficita stambenog fonda u gradovima nije nestao već je povlačenjem države iz regulacije stambene politike u potpunosti prepušten tržištu. Iako su ponuđene tranzicijske legislative mogle uvesti određene mehanizme socijalne politike, to ne samo da se nije dogodilo već su i ukinute sve aktivne mjere subvencioniranja stanogradnje i troškova stanovanja. Ovo se odnosi i na socijalno najugroženije slojeve koji su iz sustava solidarnosti financiranog iz stambenog fonda prebačeni u sustav socijalne skrbi, pri čemu se zakonski odredilo samo pravo korištenja stanova u zaštićenom najmu uz minimalne naknade za troškove stanovanja, a ne i programi njihove izgradnje.
No dok su stanovi solidarnosti u socijalizmu dodjeljivani radnicima koji nisu mogli dobiti stan preko radne organizacije, socijalno se stanovanje tamo gdje ga ima dodjeljuje samo najsiromašnijim slojevima, a pritom je i nebriga lokalnih vlasti takva da do 2000. godine dvije trećine gradova i općina nije imalo nikakve socijalne programe vezane uz stanovanje. Još jedini tip subvencioniranog kolektivnog stanovanja ostaju ranjive skupine poput domova umirovljenika, studentskih domova, domova za osobe sa smanjenom sposobnošću i prihvatilišta za beskućnike, no kako ukupna količina populacije koja zahtijeva takav tip subvencioniranog stanovanja daleko premašuje ponudu, postavlja se pitanje komodifikacije i tog tipa stanovanja koje je je već započeto uspostavljanjem privatnih domova za starije i nemoćne osobe, a koje će daljnjom demontažom javnih servisa i usluga zasigurno rasti.
Planiranje za tržište
Budući da je povlačenjem države iz svih mjera stambene politike glavna zaštita stambenog prostora postala institucija privatnog vlasništva, pri čemu je podstanarstvo u takvom tipu vlasništva u potpunosti pravno neregulirano, za mnoge je građane kupovina vlastite nekretnine postala naizgled jedina opcija rješavanja stambenog pitanja. Zato u razdoblju nakon 2000. godine bujaju inicijative vezane uz stambenu štednju i stambeno kreditiranje. Država se tu javlja kao akter koji donosi i osigurava provođenje referentnog zakonodavnog okvira unutar kojeg se mogu ostvariti tržišni odnosi te aktivno osnažuje građevnu industriju i bankarski sektor poticanjem kredita za nove stanove. Prema popisu iz 2011. godine, u Hrvatskoj je od 1991. godine sagrađeno 273.222 stanova,2 a izuzmu li se iz te brojke novogradnje namijenjene zbrinjavanju ratnih stradalnika i stanovi društveno poticane stanogradnje (POS), jasno je da je većina novosagrađenog stambenog fonda namijenjena zaradi od prodaje po tržišnim cijenama koje su od 1991. godine u konstantnom porastu. Dolaskom ekonomske krize krajem prvog desetljeća 2000-tih, dolazi i do pojačanog opterećivanja građana ratama kredita koje više nisu u stanju vraćati pa tako građani između 2010. i 2016. godine ostaju bez 9500 stanova i kuća. U ovom razdoblju javlja se ponovo ideja davanja stanova u najam koja proizlazi iz nemogućnosti prodaje viška stambenog fonda.
Jedan od zanimljivijih primjera pokušaja oblikovanja stambene politike odnosi se na ranije spominjani program društveno-poticane stanogradnje (POS). Ovi su programi osmišljeni 2001. godine kao državna strategija izgradnje stanova kojom se pokušalo utjecati na tržište stanova, ali i uključiti državu u tržišnu utakmicu. Investitor je Vlada republike Hrvatske kroz Agenciju za pravni promet i posredovanje nekretninama (APN) u suradnji s bankarskim sektorom i građevinskim poduzećima. Unatoč proklamiranim socijalnim ciljevima, stanovi građeni POS-ovim programima inicijalno nisu bili namijenjeni zbrinjavanju ranjivih slojeva već ostvarivanju stambenih odnosa preko kupovine nekretnine pri čemu su i investitor i bankarski i građevinski sektor ostvarivali zaradu zbog čega ih se može promatrati kao još jedan od doprinosa liberalizaciji nekretninskog tržišta. Do otvaranja mogućnosti dugoročnog najma u POS-ovim stanovima došlo je tek kada je Hrvatsku već dobrano potresala ekonomska kriza koja je utjecala na kupovnu moć građana odnosno njihovu nemogućnost kreditnog zaduživanja. No iako malog opsega u odnosu na tržišnu izgradnju i unatoč usmjerenosti na ostvarivanje profita, inicijative poput POS-a i njegovih lokalnih inačica pokazuju se kao dobrodošla mjera sanacije štete koju je u stambenom sektoru i gradogradnji ostavilo tržište.
Ovo se možda i najbolje vidi u urbanističkom oblikovanju gradova gdje naizgled imamo jednaku situaciju kao i u socijalističkom razdoblju, a to je da sirotinja gradi obiteljske kuće na periferiji dok se veliki investicijski projekti uglavnom smještaju bliže centru i već postojećoj gradskoj infrastrukturi. No drugi pogled na sama stambena naselja razotkriva golemu razliku u kvaliteti izgrađenog prostora između tržišnih modela i onih nastalih u sustavu POS-a ili putem javno-privatnih partnerstva. Naime, kod tržišnih modela naselja primjetno je poštivanje tek minimalnih tehničkih standarda koji utječu na kvalitetu stanovanja, a koji se očituju u previsokoj gustoći naseljenosti i izostanku javnog prostora i servisa poput vrtića, škola, zelenila i ostalih nekomercijalnih sadržaja koje su ova naselja prisiljena “posuđivati” od prethodno izgrađenih naselja cjelovitog tipa na koja se naslanjaju. S druge strane, stambena naselja u čijoj su izgradnji participirale lokalne ili državne vlasti zadržavaju mogućnost uvjetovanja izgradnje cjelovito izgrađenih naselja u kojima pojedinac može ostvariti pravo na druge životne potreba vezane uz stanovanje u gradu, a koje se ne svode tek na kućevlasništvo. Možda se upravo kroz naglašavanje prednosti stambenih modela kojima se država ponovno upliće u sferu gradogradnje može upozoravati na štetnost isključivo tržišnih modela po stambena prava i kvalitetu izgrađenog prostora u odnosu na gradove kao cjeline, a time ujedno i osnažiti zahtjeve za javni, kolektivni i nekomercijalni tip stanovanja.
1“Jamči se građaninu da na stan u društvenom vlasništvu stječe stanarsko pravo kojim mu se osigurava da, pod uvjetima određenim zakonom, trajno koristi stan u društvenom vlasništvu radi zadovoljavanja osobnih i porodičnih stambenih potreba.” – čl. 242. st. 1. Ustava SRH, odnosno, čl. 164. st. 1. Ustava SFRJ. [↩]
2Za usporedbu, u SRH je od 1945. sagrađeno oko milijun stanova, od čega nakon 1971. godine 572.287, odnosno više od polovine stambenog fonda.
