Šta tačno piše u tzv. „Zakonu o stranim agentima”?

Foto: Pixabay

Nacrt zakona direktno udara na slobode izražavanja i udruživanja, kao i na demokratske forme poboljšavanja propisa i prakse u Republici Srpskoj

Piše: Dejan Lučka

Narodna skupština Republike Srpske usvojila je 28. septembra Nacrt zakona o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija. Ovaj Nacrt se u javnosti spominje kao „Zakon o stranim agentima”, „NVO zakon”, „Zakon o agentima stranog uticaja”, „Zakon o stranim plaćenicima” i sl.

Pa šta konkretno donosi ovaj Nacrt zakona?

Registar neprofitnih organizacija

Nacrtom zakona je određeno da se osniva poseban Registar neprofitnih organizacija osnovanih u Republici Srpskoj koje finansijski ili na drugi način pomažu strani subjekti kao agente stranog uticaja.

Ovakvim propisivanjem bi se praktično stvorio još jedan, potpuno nepotreban, registar organizacija. Naime, jedinstveni registar udruženja i fondacija već vodi Ministarstvo uprave i lokalne samouprave Republike Srpske, a ovo ministarstvo vodi i jedinstveni registar stranih i međunarodnih nevladinih organizacija koje su registrovale svoja predstavništva na teritoriji Republike Srpske. Pored toga, udruženje ili fondacija se upisuje u registar udruženja ili registar fondacije koga vodi osnovni sud u sjedištu okružnog suda na čijem području udruženje ili fondacija ima svoje sjedište.

Pod neprofitnim organizacijama koje će da se upisuju u novi Registar podrazumijevaju se udruženja i fondacije, kao i strane i međunarodne nevladine organizacije osnovane i registrovane u Republici Srpskoj u skladu sa Zakonom o udruženjima i fondacijama Republike Srpske, koje u cijelosti ili djelimično finansiraju druge države, njihovi organi ili njihovi ovlašteni zastupnici, međunarodne i strane organizacije, strani državljani ili registrovane nevladine organizacije koje se finansiraju iz inostranstva.

Dakle, za sada, prema Nacrtu zakona, one organizacije koje su osnovane u skladu sa drugim zakonima u BiH neće potpadati pod ovaj režim. Ipak, dovoljno je da ova odredba u budućnosti pretrpi izmjenu, i da se npr. propiše da se zakon odnosi na organizacije koje sprovode djelatnost u Republici Srpskoj i da se time pokriju i druga udruženja i fondacije koje nisu osnovane u skladu sa Zakonom o udruženjima i fondacijama Republike Srpske. Sve je moguće, pa i ovakav razvoj situacije.

Sam Registar bi vodilo Ministarstvo pravde, a u njega bi se upisivali podaci kao što su: ime, prezime i adresa, odnosno naziv i sjedište osnivača neprofitne organizacije, osnivački akt i rješenje o upisu izdato od nadležnog organa, statut i organi neprofitne organizacije.

Političko djelovanje i politička aktivnost

Veoma je kontroverzan član u Nacrtu zakona koji propisuje da neprofitnim organizacijama neće biti dozvoljeno političko djelovanje niti obavljanje političke aktivnosti.

Političko djelovanje neprofitnih organizacija prema Nacrtu zakona podrazumijeva učešće u predizbornoj kampanji političkih stranaka i kandidata, prikupljanje sredstava za političke stranke i kandidate, finansiranje kandidata, odnosno političkih stranaka i sprovođenje političke aktivnosti radi formiranja javnog mnjenja radi postizanja političkih ciljeva.

Ovako definisano političko djelovanje je dijelom na tragu onog iz Zakona o udruženjima i fondacijama, koji propisuje da ciljevi i djelatnost udruženja i fondacija ne mogu uključivati: angažovanja u predizbornoj kampanji političkih stranaka i kandidata, prikupljanje sredstava za političke stranke i kandidate i finansiranje kandidata, odnosno političkih stranaka.

Međutim, dio u Nacrtu zakona koji zabranjuje neprofitnim organizacijama sprovođenje političke aktivnosti radi formiranja javnog mnjenja radi postizanja političkih ciljeva je potpuno nejasan.

Politička aktivnost iz Nacrta tako označava svaku aktivnost prema organima, institucijama ili izabranim predstavnicima Republike Srpske ili predstavnicima Republike Srpske u institucijama Bosne i Hercegovine u smislu formulisanja, usvajanja ili izmjene propisa i politike Republike Srpske ili u smislu političkog i javnog interesa.

U ovakvo definisanje političkih aktivnosti praktično se može uokviriti skoro svaka aktivnost neprofitnih organizacija koja potpadne pod budno oko onih koji ih prate. Te aktivnosti mogu da se kreću od inicijativa za izmjene zakona, preko kritike političkih odluka do istraživanja političkih procesa. Potencijalno bi ovo moglo obuhvatiti, kao što su rekli Venecijanska komisija i ODIHR/OEBS, bilo koji oblik zagovaranja kroz aktivnosti kao što su učešće u mirnim okupljanjima, davanje izjava medijima, učešće u radio ili televizijskim programima, publikacije itd.

Ipak, treba napomenuti da Nacrt zakona propisuje da se političkim djelovanjem ne smatra djelovanje u oblasti nauke, kulture, socijalne i zdravstvene zaštite, sporta, zaštite potrošača, zaštite prava nacionalnih manjina i lica sa invaliditetom, zaštite životne sredine, borbe protiv korupcije, filantropije, volonterstva i informisanja.

Zanimljivo je da pod ovim izuzecima nisu navedena ljudska prava ili vladavina prava, kojima se bavi značajan broj aktivnih organizacija civilnog društva u Srpskoj. Venecijanska komisija i OEBS su u Zajedničkom mišljenju o Nacrtu zakona iz juna 2023. godine naveli da bi to moglo dovesti do toga da pod političke aktivnosti potpadnu i sve izjave ili aktivnosti koje se odnose na promociju i zaštitu ljudskih prava, vladavinu prava, krivično pravosuđe ili reformu pravosuđa, zajedno sa javnim konsulatacijama u procesima donošenja politika ili zakona.

Dakle, Nacrt zakona time direktno udara na slobode izražavanja i udruživanja, kao i na demokratske forme poboljšavanja propisa i prakse u Republici Srpskoj. Nažalost, Nacrt zakona je osmišljen na taj način da dosta toga u njemu nije potpuno jasno, sadrži kaučuk norme koje se mogu rastezati kako kome padne na pamet, a tek sa njegovom primjenom bismo mogli vidjeli kako bi se šta tumačilo, što je naravno, nedopustivo.

Birokratizacija i izvještaji

Neprofitna organizacija bi prema Nacrtu zakona bila obavezna da Ministarstvu pravde dostavi polugodišnji i godišnji finansijski izvještaj sa naznakom uplatioca, visine doznačenih sredstava, vrste i iznosa naknade i prihoda izraženih u novcu ili drugoj vrijednosti, kao i izvještaj o utrošku sredstava.

Ministarstvo bi dostavljalo Poreskoj upravi Republike Srpske finansijski izvještaj radi kontrole finansijskog poslovanja.

Ovakvi navodi u Nacrtu zakona navode na zaključak da se ide ka otežavanju rada i dodatnim obavezama za organizacije. Naime, udruženja su prema trenutnim zakonskim propisima već dužna da podnose različite izvještaje institucijama Republike Srpske, te svako udruženje, kao pravno lice, ima npr. obavezu da preda završni finansijski izvještaj Agenciji za posredničke, informatičke i finansijske usluge (poznati APIF), da prilikom priliva finansijskih sredstava banci preda osnovu za priliv sredstava da bi ista mogli koristiti, te podliježe kontrolama Poreske uprave u Republici Srpskoj. Na postojeću regulativu i nepotrebnost dodatnih obaveza su već ukazivale brojne organizacije civilnog društva.

Nova izvještavanja i dostavljanja različitih dokumenata na više strana samo je bespotrebno birokratizovanje procedura, nametanje novih obaveza za koje ne postoji nikakvo uporište kako u standardima vezanim za praktikovanje slobode udruživanja, tako ni u praksi, i suvišno opterećivanje rada udruženja i fondacija.

Kažnjavanje

Nacrtom zakona je propisano da nadzor nad zakonitošću rada neprofitne organizacije vrši nadležni inspekcijski organ. Međutim, uopše nije definisano koji je to konkretno organ.

Takođe, redovan inspekcijski nadzor nad zakonitošću rada određen je da se vrši jednom godišnje, a vanredni inspekcijski nadzor će se moći sprovoditi po predstavkama građana, pravnih lica, javno dostupnih informacija, organa Republike Srpske ili na zahtjev nadležnog odbora Narodne skupštine.

Ministar pravde dobija mogućnost da bude „dželat” neprofitnih organizacija. Tako će on moći podnijeti zahtjev nadležnom sudu za zabranu obavljanja rada, u slučaju da neprofitna organizacija djeluje suprotno odredbama iz Nacrta zakona.

Pored toga, u slučaju da neprofitna organizacija u svom djelovanju postupa suprotno Ustavu i propisima Republike Srpske, odnosno kada djeluje kao agent stranog uticaja na štetu individualnih i drugih prava građana ili podstiče na nasilje, koristi govor mržnje ili podstiče vjersku ili drugu netrpeljivost s ciljem postizanja političkih ciljeva ili ukoliko Poreska uprava Republike Srpske utvrdi nepravilnosti u finansijskom poslovanju, Ministarstvo pravde će pokretati postupak kod nadležnog suda za zabranu obavljanja rada, kao i postupak protiv odgovornih lica u skladu sa Krivičnim zakonikom Republike Srpske.

Postojećim Zakonom o udruženjima i fondacijama već je propisano da statut i djelovanje udruženja i fondacija ne mogu biti suprotni ustavnom poretku niti usmjereni na njegovo nasilno podrivanje, raspirivanje nacionalne, rasne i vjerske mržnje i netrpeljivost ili diskriminacije zabranjene Ustavom i zakonom. Pored toga, Krivičnim zakonikom je određeno npr. krivično djelo javno izazivanje i podsticanje nasilja i mržnje koji propisuje kažnjavanje za onog ko javno poziva, izaziva ili podstiče ili učini dostupnim javnosti letke, slike ili neke druge materijale kojima se poziva na nasilje ili mržnju usmjerenu prema određenom licu ili grupama zbog njihovih osobina. Takođe, nepravilnosti vezane za Poresku upravu i kažnjavanje u vezi sa tim već je propisano zakonima po kojima postupa Poreska uprava.

Dakle, Nacrtom zakona se stvara nepotrebno gomilanje istih ili sličnih odredbi, ali sa jednom veoma bitnom razlikom. U slučaju Nacrta govori se o direktnom pokretanju postupka za zabranu rada organizacije kojoj Poreska uprava utvrdi nepravilnosti, a ne o njenom prekršajnom kažnjavanju!

O žalbama na odluke se ne govori u Nacrtu zakona.

Zakoni već postoje!

U javnosti se od strane vlasti pokušava predstaviti da ne postoji regulativa u oblasti rada udruženja, kako udruženja ne rade transparentno i da nikome ne polažu račune.

Međutim, aktivnosti udruženja i fondacija u Republici Srpskoj su već regulisane Zakonom o udruženjima i fondacijama kojim se uređuje osnivanje, registracija, unutrašnja organizacija, prestanak rada udruženja i fondacija kao i druga povezana pitanja. Takođe, postoje i drugi zakoni koji se posredno odnose na rad udruženja, kao što su, između ostalih, Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o upravnim sporovima, Zakon o parničnom postupku i drugi.

S tim u vezi jasno je određeno da su sadašnji registri (koje vode osnovni sud i Ministarstvo uprave i lokalne samouprave) otvoreni za javnost za vrijeme radnog vremena. Svako lice može lično ili putem pošte, zatražiti kopiju bilo kojeg upisa u registar ili bilo kojeg dokumenta iz spisa predmeta registrovane organizacije.

Takođe, udruženja i fondacije su dužne da podnose godišnji izvještaj o radu i finansijski izvještaj u skladu sa zakonom, drugim propisima i statutom.

Pored toga, veoma je problematično to što su odredbe Nacrta zakona nejasne, neprecizirane i nedovoljno obrazložene, a isto tako su u suprotnosti sa postojećim zakonima, Ustavom Republike Srpske, međunarodnim instrumentima za zaštitu ljudskih prava, kao i praksom međunarodnih tijela, kao što je Evropski sud za ljudska prava. Odredbe Nacrta zakona su suprotne čak i Poslovniku Narodne skupštine, organa koji treba da donese ovaj zakon (sic!). Tako je npr. Poslovnikom određeno da inicijativu za donošenje zakona ili drugih akata iz nadležnosti Narodne skupštine mogu dati i udruženja. Međutim, kao što smo vidjeli, u Nacrtu zakona ovakva inicijativa se posmatra kao politička aktivnost koja je zabranjena.

Kao što su različite organizacije već upozoravale, u samom Nacrtu zakona je jasno vidljivo da se organizacijama koje se u cijelosti ili djelimično finansiraju iz inostranstva nameću dodatne obaveze, te sužava mogućnost djelovanja, a ujedno im se i pokušava onemogućiti sudjelovanje u određenim procesima.

Možda i krucijalna stvar iz Nacrta zakona je da se targetirane organizacije označavaju kao „agenti stranog uticaja” čime se stigmatizuju određena udruženja, što će direktno uticati na njihovo poslovanje, a moglo bi diskreditovati aktivnosti koje sprovode u očima drugih.

Istovremeno, stigma „agent stranog uticaja” može dovesti do fizičkih napada na članove stigmatizovanih udruženja i njihove prostorije, jer je atmosfera straha već stvorena i još uvijek raste u Republici Srpskoj. Tako se već sada dešava huškanje građana na civilni sektor uz optužbe da on podriva državu, vlasti i vladajuće partije u Republici Srpskoj, kroz nazivanje aktivista „izdajicama”, „neprijateljima srpskog naroda” i „stranim plaćenicima”. Odredbe koje se nalaze u Nacrtu zakona bi ovo samo pojačale.

Donošenje ovakvog zakona ne samo da nije potrebno nego je i zlonamjerno i jasno usmjereno prema targetiranim organizacijama. Razlozi zbog kojih se zakon donosi, odnosno samo obrazloženje u Nacrtu zakona, veoma je šturo i loše napisano i uopšte ne sadrži objašnjenje neophodnosti donošenja zakona, kako već postoji zakonsko regulisanje pitanja koje on obrađuje, što sam ranije već objasnio.

Šta dalje?

Narodna skupština Republike Srpske odlučila je da se Nacrt zakona uputi na javnu raspravu, jer se navedenim Nacrtom zakona uređuju pitanja koja su od posebnog značaja za građane i o kojima je neophodno da se konsultuju organi, organizacije, naučne i stručne institucije i zainteresovani građani. Ova javna rasprava biće sprovedena u roku od 30 dana.

Nakon javne rasprave, pristupiće se izradi prijedloga zakona, a nakon toga i novom odlučivanju u Narodnoj skupštini. Do sada, utisak je da javne rasprave nisu bile previše djelotvorne, što smo odlično mogli vidjeti na primjeru izmjena Krivičnog zakonika, i da one u stvari predstavljaju fasadu demokratije koja se održava samo pro forma.

Ukoliko zakon bude tada izglasan i prođe Vijeće naroda, Predsjednik ga proglasi, a Službeni glasnik objavi, što je izvjesno da će se desiti, već do kraja ove ili početka sljedeće godine možemo imati novi zakonski režim u pogledu rada neprofitnih organizacija.

Pored toga što je Nacrt zakona loše napisan, diskriminatoran, nepotreban i suprotan slobodi udruživanja, postoje i mnoga druga otvorena pitanja vezana za njega.

Jedno od njih je zašto predloženi Nacrt etiketira i diskriminiše neprofitne organizacije iz Republike Srpske čije aktivnosti i projekte finansiraju strane vlade i organizacije, dok su iz Nacrta zakona izuzeta udruženja i fondacije koja se finansiraju iz javnih budžeta, a upravo su ti mehanizmi dodjele finansijskih sredstava nedovoljno transparentni i izvor različitih zloupotreba.

Takođe, nema logike da se od stavljanja etikete „agent stranog uticaja” izuzmu političke organizacije (političke partije), privredna društava, druga pravna lica, kao i organi vlasti i institucije u Republici Srpskoj. Naime, kako se same institucije finansiraju kroz međunarodne projekte, uključujući one od Evropske unije i Sjedinjenih Američkih Država, postavlja se pitanje zbog čega se onda i one ne proglašavaju agentima stranog uticaja kada dobiju sredstva iz inostranstva, koja su uz to mnogo veća nego ona koja dobijaju neprofitne organizacije…

***

U praksi će donošenje ovakvog zakona značiti da će udruženja koja budu potpala pod ovaj zakonski režim biti diskriminisana i nosiće stigmu agenta stranog uticaja; njihov rad će biti dodatno otežan i birokratizovan; a u slučaju kršenja odredbi iz Nacrta zakona, njima bi bile izricane kazne, ali i zabranjivan rad.

Na kraju, moram zaključiti da je svrha Nacrta zakona da pošalje poruku građanima da su targetirana udruženja neprijatelji države. Ovako kako je napisan, Nacrt predstavlja još jedan korak u nizu onih kojima se nelegitimno ograničavaju osnovna ljudska prava i slobode, kao što su slobode izražavanja, okupljanja i udruživanja. Ne sumnjam da će se ograničivanja prava nastaviti u budućnosti.

Da sumiram: strani plaćenici, domaći izdajnici, agenti, neprijatelji, rušitelji države i naroda… trenutno su opasne riječi, konstrukcije i obilježavanja, ali za koji mjesec one će da se parafiraju, ozvaniče i osnaže te će se proskripcije proklamovati „po zakonu”!

Autor je diplomirani pravnik, direktor Banjalučkog centra za ljudska prava